系统重要性银行附加监管规定即将出炉

　　中国人民银行4月2日发布消息称，为完善我国系统重要性金融机构监管框架，明确系统重要性银行附加监管要求，人民银行会同银保监会起草了《系统重要性银行附加监管规定(试行)(征求意见稿)》（以下简称《附加监管规定》），主要对资本和恢复处置计划方面作出要求。

　　近年来监管不断完善系统重要性银行监管的制度建设。2018年11月，人民银行联合监管部门发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，确立了中国系统重要性金融机构监测、监管和风险处置的总体制度框架。2020年9月，人民银行印发了《金融控股公司监督管理试行办法》，于当年11月1日开始施行，以并表为基础，按照全面、持续、穿透的原则，对非金融企业投资控股形成的金融控股公司依法准入并实施监管，规范金融控股公司的经营行为。同年9月30日，人民银行、银保监会联合发布，对我国的全球系统重要性银行TLAC达标要求、TLAC构成及合格工具标准、扣减规则等方面予以明确。12月3日，由人民银行会同银保监会制定的《系统重要性银行评估办法》（银发〔2020〕289号，以下简称《评估办法》）正式发布，旨在完善我国系统重要性金融机构监管框架，建立系统重要性银行评估与识别机制。

　　中国民生银行首席研究员温彬、研究员黄鸿星指出，这是继2021年1月1日实施《系统重要性银行评估办法》后，我国在完善系统重要性金融机构监管框架、有序推进系统重要性金融机构监管中迈出的重要“第二步”，以此为基础，人民银行将会同银保监会认真开展评估工作，及时发布我国系统重要性银行名单、出台差异化监管实施方案，尽快达成“四步走”目标，率先实现对银行类系统重要性金融机构的宏观审慎管理。

　　《附加监管规定》是系统重要性银行监管的一般性框架，既考虑了系统重要性银行监管的国际惯例，也结合了我国银行业的特点和实际监管需要，为确定不同组别和类型系统重要性银行的具体监管方案奠定基础。《附加监管规定》分为总则、附加监管要求、恢复与处置计划、审慎监管、附则等五章，共二十二条。

　　一、明确立法目的和工作机制

　　明确系统重要性银行附加监管要求，加强宏观审慎管理。人民银行负责系统重要性银行基本规则制定、监测分析、并表监管，会同银保监会提出附加监管要求，牵头银保监会等单位组建危机管理小组，组织审查系统重要性银行恢复与处置计划，开展可处置性评估。附加监管不取代银保监会的日常监管职责。

　　二、明确附加监管要求

　　借鉴国际经验，建立附加资本、附加杠杆率、流动性、大额风险暴露等附加监管指标体系。

　　1.附加资本要求：系统重要性银行在满足最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求基础上，还应满足一定的附加资本要求，由核心一级资本满足。

　　参评银行某一具体指标的得分是其该指标数值除以所有参评银行该指标的总数值，然后用所得结果乘以10000后得到以基点计的得分。各指标得分与相应权重的乘积之和，即为该参评银行的系统重要性得分。

　　基于这一打分标准，系统重要性银行分为五组，并有不同附加资本要求。

　　第一组：100分至299分。加0.25个百分点附加资本；

　　第二组：300分至449分。加0.5个百分点附加资本；

　　第三组：450分至749分。加0.75个百分点附加资本；

　　第四组：750分至1399分。加1个百分点附加资本；

　　第五组：1400分以上。加1.5个百分点附加资本。

　　《附加监管规定》指出，若银行同时被认定为我国系统重要性银行和全球系统重要性银行，附加资本要求不叠加，采用二者孰高原则确定。

　　金融监管研究院院长孙海波分析指出，从国内银行业金融机构的业务和规模分布看，系统重要性银行绝大部分都处于第二组和第三组。第四组和第五组银行本身也能达到国际系统重要性银行。那么国际系统重要性银行也有自身的额外资本要求，而且新出的TLAC要求更高，虽然损失吸收和资本不是一个概念，但国内基本重叠。所以资本要求主要是0.5个百分点和0.75百分点为主，对银行的影响非常小。

　　温彬认为，从国际比较来看，附加资本要求水平适中，符合我国银行业调结构、稳经营、防风险实际需要。《巴塞尔协议Ⅲ》对系统重要性银行提出的附加资本要求是1%-3.5%，但由于目前没有机构进入3.5%这组，2020年摩根大通也退出2.5%这组，因此实际范围为1%-2%。英国审慎管理局（PRA）对资产在一定规模之上的围栏银行(Ringfenced Banks)设定的资本缓冲要求则是0-3%。英国目前有四家银行被评为全球系统重要性银行（G-SIBs），按照所处的档次，自2021年1月1日开始被要求满足不同的附加资本缓冲要求，分别是汇丰2%、巴克莱1.5%、桑坦德1%、渣打1%。我国《征求意见稿》只有对第四组、第五组银行才会有1%及以上的附加资本要求，附加资本要求水平低于英国的标准。与欧盟对其他系统重要性金融机构（O-SIIs）0-2%的附加资本要求相比，《附加监管规定》的附加资本要求水平也相对略低。

　　2.资本约束机制：系统重要性银行应建立资本内在约束机制，提高资本内生积累能力，切实发挥资本对业务发展的指导和约束作用。人民银行、银保监会在整体资本管理框架下，根据系统重要性银行的业务经营状况和风险情况，结合压力测试结果，定期对其资本状况进行全面评估，前瞻性、针对性地评估银行在压力情景下可能出现的资本缺口，并将评估结果作为提出资本监管要求的重要参考。

　　3.附加杠杆率要求：系统重要性银行在满足杠杆率要求的基础上，应额外满足附加杠杆率要求。附加杠杆率要求为其附加资本要求的50%，由一级资本满足。

　　4.流动性和大额风险暴露要求：人民银行会同银保监会基于对实质性风险的判断，对高得分组别系统重要性银行的流动性和大额风险暴露进行评估，根据评估结果提出附加监管要求，报国务院金融稳定发展委员会审议后实施。

　　三、明确恢复与处置计划要求

　　将恢复计划与处置计划（又称“生前遗嘱”）作为系统重要性银行附加监管的一项重要工具。恢复计划需详细说明银行如何从早期危机中恢复，确保能在满足事先设定的触发条件后启动和执行。处置计划需详细说明银行如何在无法持续经营时安全、快速、有效处置，保障关键业务和服务不中断，避免引发系统性风险。在制定计划时，系统重要性银行要全面梳理重要实体、关键业务和自救资源，增加总损失吸收能力的要求，保障机构拥有充足的自救资源。通过恢复与处置计划的制定和审查，系统重要性银行要全面梳理风险领域和薄弱环节，提高透明度、降低复杂性，提高自救能力，防范“大而不能倒”风险。

　　今年2月银保监会发布了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法（征求意见稿）》，适用范围门槛更低。此次央行专门针对系统重要性机构，单独要求恢复和处置计划。

　　四、明确审慎监管要求

　　明确系统重要性银行的信息报送、风险数据加总和公司治理要求，建立监管合作与信息共享机制。通过实施附加监管，加强对系统重要性银行的监测分析、并表监管和压力测试，评估信贷集中度、复杂性、业务扩张速度等关键指标，强化事前预警。人民银行可直接向系统重要性银行作出风险提示，与银行的董事、高级管理人员进行监管谈话，商银保监会对银行提出整改要求，并建议银保监会采取审慎监管措施。